Epistemologiske skift i statlig styring

av Sara Gondal

Statlig styring har gjennomgått markante endringer i det 20. og 21. århundret. Overgangen fra tradisjonelle hierarkiske modeller til nettverksbasert governance, og videre til meta-governance, har preget den politiske diskursen. Denne artikkelen utforsker hvorfor meta-governance-teorier oppsto i denne perioden og hvordan de kan forstås i lys av byråkratiets utvikling, globalisering og økende samfunnskompleksitet. Gjennom en epistemologisk tilnærming – det vil si en analyse av hvordan kunnskap om styring formes, organiseres og legitimeres – undersøkes hvordan forståelsen av statlig styring har skiftet fra en regelbasert til en mer fleksibel og koordinerende modell. Her fremstår staten mer som en fasilitator enn som en direkte beslutningstaker.

Fra Weber til governance
Den moderne statens utvikling siden slutten av 1800-tallet har vært preget av en gradvis utvidelse av byråkratiet som en sentral del av offentlig administrasjon. Den tyske sosiologen Max Weber (1864–1920) fremhevet byråkratiet som en rasjonell styringsform, utformet for å sikre effektivitet og forutsigbarhet i det moderne samfunn.¹ Samtidig advarte han mot risikoen for et «jernbur» – et system der overdreven regelstyring og rasjonalisering kunne føre til tap av individuell frihet og handlekraft.²

Etter andre verdenskrig økte statens rolle i velferdspolitikk og økonomisk regulering, noe som skapte behov for mer adaptive styringsformer. På 1970- og 1980-tallet utfordret New Public Management (NPM) de tradisjonelle byråkratiske modellene ved å innføre markedsmekanismer, resultatstyring og desentralisering³. Dette markerte overgangen til det som ofte betegnes som governance, hvor staten ikke lenger er den eneste styrende aktøren, men inngår i nettverk sammen med private, offentlige og frivillige organisasjoner. Governance-teorier vektla behovet for tverrsektorielt samarbeid som svar på økende samfunnsmessig kompleksitet.

Meta-governance: Staten som koordinator
Meta-governance vokste frem som et forsøk på å håndtere svakhetene i governance-modellen. Selv om governance fremmet samarbeid, førte det ofte til fragmentering og en svekkelse av mekanismer for demokratisk ansvarlighet. Meta-governance kan defineres som «styring av styring» – en overordnet form for koordinering der staten ikke nødvendigvis utøver direkte kontroll, men heller fasiliterer, regulerer og former rammene for samspillet mellom ulike aktører og styringsnivåer.

Den britiske statsviteren Bob Jessop (f. 1946) beskriver meta-governance som en balansekunst mellom hierarki, marked og nettverk.⁴ Staten etablerer insentivstrukturer, utvikler standarder og regulerer samhandlingsformer – alt for å sikre at de ulike styringsmekanismene fungerer i tråd med overordnede samfunnsmål. Meta-governance innebærer dermed ikke fravær av statlig styring, men en ny rolle der staten fungerer som koordinator og normsetter snarere enn som eneherskende aktør.

Epistemologiske perspektiver på meta-governance
For å forstå hvorfor meta-governance oppstår og hvordan den fungerer, er det nyttig med epistemologiske perspektiver – altså innsikt i hvordan styringskunnskap produseres og legitimeres. Den franske filosofen Michel Foucault (1926–1984) introduserte begrepet governmentality, som peker på hvordan makt og styring i det moderne samfunnet i økende grad skjer gjennom indirekte og subtil regulering, snarere enn direkte autoritære inngrep.⁵ Staten styrer dermed gjennom normer, teknologier og insentiver – en utvikling som peker frem mot meta-governance, hvor nettopp slike mekanismer står sentralt.

En annen viktig teoretiker i denne sammenhengen er den tysk-amerikanske politiske tenkeren Hannah Arendt (1906–1975). I sin refleksjon over maktens natur skiller hun mellom makt, vold og autoritet. Makt for Arendt er noe som oppstår i samhandling mellom mennesker, mens autoritet er en form for legitim makt som ikke krever tvang. Meta-governance kan dermed forstås som et forsøk på å opprettholde autoritet i et system der tradisjonelle kommandostrukturer er svekket, men hvor samordning og samarbeid fortsatt må finne sted.⁶ Dette perspektivet er særlig relevant i vår tid, hvor skillet mellom offentlig og privat sektor viskes ut og statens rolle kontinuerlig reforhandles.

Meta-governance i praksis
I dagens politiske landskap har meta-governance blitt en sentral strategi for å håndtere komplekse og grenseoverskridende utfordringer. For eksempel krever klimastyring samarbeid mellom stater, internasjonale organisasjoner, næringsliv og sivilsamfunn. Her fungerer staten som en tilrettelegger som initierer og koordinerer prosesser, snarere enn å styre utfallet alene.

Et annet eksempel er reguleringen av digitale plattformer som Facebook og Google. Disse aktørene opererer på tvers av landegrenser og utfordrer statens tradisjonelle reguleringsmakt. Meta-governance gjør det mulig å kombinere ulike reguleringsverktøy – fra lovgivning til etiske retningslinjer – og slik utvikle hybride styringsformer som er bedre tilpasset dagens utfordringer.

Konklusjon
Utviklingen fra hierarkisk styring til governance og videre til meta-governance gjenspeiler et bredere epistemologisk skifte i forståelsen av statens rolle. Meta-governance framstår som et svar på governance-modellens fragmentering og understreker nødvendigheten av statlig koordinering i et komplekst samfunn. Ved å analysere meta-governance i lys av byråkratiets utvikling, globalisering og sentrale epistemologiske perspektiver, får vi en dypere forståelse av hvordan staten i det 21. århundret forsøker å balansere mellom effektivitet, legitimitet og kompleksitet. 

Sluttnoter

1. Max Weber, Makt og byråkrati, oversatt og redigert av Dag Østerberg (Oslo: Gyldendal Akademisk,
   2000), 220–221. ↩︎
2. Ibid., s. 987. ↩︎
3. Christopher Hood, 3–19. «A Public Management for All Seasons?» Public Administration 69, no. 1 (1991): 3–19. ↩︎
4. Bob Jessop, “The Rise of Governance and the Risks of Failure: The Case of Economic
   Development”, International Social Science Journal 50, nr. 155 (1998): 29–45. ↩︎
5. Michel Foucault, Security, Territory, Population: Lectures at the Collège de France 1977–1978, red. Michel Senellart (Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2007). ↩︎
6. Hannah Arendt, On Violence (New York: Harcourt, 1970), 44–46. ↩︎